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國家治理轉型的縱向維度 ——基于央地關系改革的法治化視角
2020年09月18日 09:14 來源:《東方法學》(滬)2020年第2期 作者:封麗霞 字號
2020年09月18日 09:14
來源:《東方法學》(滬)2020年第2期 作者:封麗霞
關鍵詞:國家治理能力;縱向治理結構;央地關系;弱制度化;法治化視角;漸進式實驗主義

內容摘要:

關鍵詞:國家治理能力;縱向治理結構;央地關系;弱制度化;法治化視角;漸進式實驗主義

作者簡介:

  內容提要:央地關系是當代中國國家治理現代化的一個核心問題。改革開放以來,我國央地關系改革采取的是一種漸進式實驗主義思路,權力的上收與下放整體上呈現“弱制度化”的特點?,F實當中,央地關系的改革與調整很大程度上依靠的是運動式治理、專項治理、壓力型治理等非常規手段,盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題,但是并沒有實現對傳統國家治理模式的突破,也難以有效避免央地關系的“統死放亂”怪圈和周期性震蕩。欲實現國家縱向治理的現代化轉型與升級,必須加強以國家法治為中心的央地關系制度建設,以央地關系法治化來提升國家的整體治理能力。如此才能從國家制度建設層面維護中央權威,也才能真正形成既有秩序又有活力的地方治理。

  關 鍵 詞:國家治理能力;縱向治理結構;央地關系;弱制度化;法治化視角;漸進式實驗主義

  在中國這樣一個超大規模國家治理的過程中,中央與地方關系(以下簡稱央地關系)的處理即中央對地方的權力下放、控制與整合向來都是一個超級難題。面對人類歷史上前所未有的人口規模和社會變革,由于國家治理任務的極度復雜性、高度分散性、地方差異性和歷史延伸性,我國國家治理結構意義上的縱向分權是一個比橫向分權更為重要和緊迫的問題。從央地關系的視角來看,國家治理能力的高低不僅體現為其主權管轄范圍的大小,而在更大程度上取決于中央通過不同層級的地方自上而下執行政令的效果,以及中央權威不斷向社會滲透、嵌入并進行有效的權力運作和社會整合的程度。換言之,國家治理的實效必須通過中央與地方兩種治理主體的角色分工與高效合作,以及由此形成的國家治理的意志與行動的統一才能實現。如果把當代中國國家治理看作是一個動態的系統工程,首先“中央”要不斷制定和完善一個公正權威、科學高效的高質量“治理體系”;其次,還要不斷提高“地方”落實各項制度的執行能力。顯然,中央的主要職責是負責國家治理制度設計的“最先一公里”,地方尤其是縣域地方則主要負責國家治理各項制度落實的“最后一公里”。

  為此,央地關系問題理應成為當代中國國家治理現代化的一個“軸心問題”。①理解中國特色國家治理過程中的諸多現象與問題,必須理解其背后央地關系變動的內在邏輯與現實考量。不管是總結改革開放40多年中國經濟發展的經驗,還是“國家治理的奇跡”,②央地關系都是一個很好的切入點。在思考當代中國是如何治理這個問題時,關鍵是要回答,中央是通過一套什么樣的思路、制度機制和組織形式,有效實現政令的上傳下達、上行下效,通過中央與地方的關聯互動,共同完成經濟發展和社會治理的總體性目標,從而顯示出中國特色國家治理的強大力量?我們還要回答,現階段央地關系改革如何跳出“一放就亂,一收就死”的“內卷化”怪圈,如何從制度設計上走出央地關系的“零和博弈”?基于對這些問題的思考,筆者將從新中國成立70多年來央地關系的歷史演變、國家縱向治理的中國特色、通過央地之間權力劃分法治化促進國家治理結構優化等方面,對于當代中國央地關系變遷的歷史與實踐邏輯進行初步的觀察,以期獲得對當代中國國家治理成就與不足的一種解讀。

  一、變革中的央地關系

  新中國的建立標志著當代中國開始了獨立民族國家的現代化征程。處理好中央與地方關系、實現國家自上而下的統一治理,既是維護國家統一、經濟社會發展的必要條件,也是增強中國共產黨治國理政能力的內在要求。權力的“上收”與“下放”貫穿中國共產黨治國理政的全部過程。亨廷頓曾經從集權與分權的角度把國家的現代化進程分成三個階段:“現代化對于一個分散的、組織薄弱的和封建的傳統體制的第一個挑戰:典型的是集中必要的權力以造成傳統的社會和經濟變革。接著的第二個問題是在該體制中擴大權力,以吸收新近動員起來的參政團體,從而創立一個現代體制”;然后,“在此后一個階段,該體制就面臨參政團體進一步要求分散權力并在各團體與機構之間確立相互制約的制度”。③這一描述大體符合新中國成立70多年來中央集權與地方分權的歷史演變過程。其間,隨著中國經濟社會的發展與現代化進程的深入,央地關系也大致經歷了一個從中央集權到地方分權、再到“選擇性集權”和逐步制度化“有限分權”的過程。

  (一)中央集權與國家治理的邏輯起點

  19世紀中葉以來,近代中國的民主主義革命主要是圍繞“建立一個獨立統一的現代國家”的基本命題展開。④中國共產黨在取得全國政權之后,首先就要結束自清末以來的國家分裂狀態,建立國家政權體系,完成統一民族國家的建構?!爸袊膫鹘y表明,只有一個統一的中央政府才能提供和平……由于‘中國人民站起來了’,它就必須是一個在中央政權統治下的政治實體?!雹菪轮袊闪⒅?,盡管中國共產黨的主要任務由通過武裝斗爭奪取國家政權轉變為建設和鞏固國家政權,但在缺乏執政經驗的條件下,新生政權仍然繼續沿用高度集權的領導體制來實現對社會的控制與管理。中國共產黨還肩負著在一個底子差、經濟資源稀缺的貧弱國家加速工業化建設,實現富國強兵的現代化目標的歷史重任。因此,以中央名義對全國范圍內的各種經濟社會資源實行控制和調配成為重要的前提條件。在統一民族國家構建的過程中,蘇聯模式的“示范”作用也是不言而喻的?!氨M管中共極力維護其獨立性……但在廣義的政治觀念上,中國的國家形式當然與蘇聯同出一轍?!雹揎@然,中國源遠流長的“大一統”國家治理傳統,經歷百年戰亂的中國人民對于國家統一的強烈渴望,中國社會強烈的“現代化發展沖動”,中國共產黨的革命政權建設實踐,以及當時艱巨的國家建構任務和國際環境,都決定了“建立單一制的政治架構幾乎是一個理所當然的選擇”。⑦

  盡管對于新中國來說,新中國成立之初的首要問題并不是分權,而是如何集權,但是很快黨和國家第一代領導人就意識到中央高度集權帶來的“一統就死”問題。1956年,毛澤東發表《論十大關系》提出“發揮中央和地方兩個積極性”,即,“在我們這樣一個國家,應該發揮中央與地方兩個積極性。應當在鞏固中央統一領導的前提下,給地方更多的獨立權,讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯那樣,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動權都沒有”。⑧1956年9月,劉少奇在黨的八大報告中也指出,目前國家工作的一個重要問題是必須適當地調整中央與地方的行政管理權限。于是,在“大躍進”的背景下,1958年開始了新中國成立以后第一次向地方放權的實踐。由于很快引發了國民經濟的混亂,從1961年起中央不得不把各項權力重新收回,強調“一刀切”和“全國一盤棋”。1969年黨的九大之后,隨著國家安全形勢的變化,以備戰為中心,中央要求各地建立獨立作戰的工業體系。中央開展對“條條專政”的批判,要求加強“塊塊專政”。大量中央大型骨干企業開始下放到地方,中央政府機構也進行大規??s減。由于權力下放過多過快,經濟計劃與決策權過度分散,全國經濟建設的合理布局與主要產品供銷失去平衡,國民經濟到了崩潰邊緣?!拔母铩苯Y束后,中央開始把一些重點企業收歸統一管理,上收部分財政、稅收和物資管理權。⑨綜上所述,盡管20世紀50年代中后期和60年代末的兩次放權改革最終都以中央重新收權告終,央地關系某種程度陷入“一收就死,一死就叫,一叫就放,一放就亂”的循環,但是這兩次放權實踐深刻改變了傳統計劃經濟的特征,使得中央集權的計劃經濟體制向地方分權的計劃經濟體制轉型,也為改革開放之后的經濟體制改革奠定了基礎。⑩

  (二)改革開放之后的權力“下放”

  1978年改革開放之后,在經濟建設成為中心工作的歷史條件下,從國家治理實效主義的角度來看,中央向地方適當下放和轉移部分權力,建立一種新型央地關系成為歷史的必然。調動地方積極性、權力下放成為改革的主要策略。這時,擴大地方自主權的總原則是“凡是適宜下面辦的事情,都應由下面決定和執行”。1979年《地方組織法》、1982年《憲法》明確了國務院和各級政府的職權職責及其相互關系。中央權力下放的一個重要方面就是逐步向地方下放立法權。1981年,五屆全國人大授權廣東省、福建省人大及其常委會制定單行經濟法規。從1988年到1996年,海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市陸續獲得制定經濟特區法規、規章的授權。

  除了法律、法規等正式制度層面的立法授權之外,國家的財稅收入關系進行重新調整,干部管理權、經濟事務和社會管理權也逐步下放。在權力下放的過程中,財權和干部人事任免權的下放發揮了決定性作用。1980年,在三個直轄市之外的所有省、***開始實行財政“分灶吃飯”。1988年在37個省級地方和“計劃單列市”推行“財政包干”。這種“包干制”直接推動了地方政府成為具有明確經濟利益和主體意識的治理單元。(11)1984年,中央干部管理的權限由下管兩級調整為下管一級。在省級地方,除了省的最高領導層之外,其他職位任命可以由省內掌控。財政和人事任免制度改革使得地方擁有了可掌握的財稅收入和本地干部的任免權,獲得一定程度的經濟、人事自主權和利益支配權。這就激發了地方發展經濟、增加收入的積極性,促使國家行為重點向經濟建設為中心的整體轉變。

  從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中,隨著中央權力下放以及地方對經濟生活的深刻卷入,地方的自主性、自利性以及地方之間的競爭都得到加強。在搞活地方經濟的同時,“人們對于權威的認同程度在不斷下降;黨和政府及領導人的威望大不如從前;對抗政府政策法令的技巧已達到爐火純青的地步;中央政府一些關于國計民生的重大決策無法順利施行”。(12)人們開始擔心“從經濟上的分崩離析,到財力上的極度分散,進而發展到政治上的相互對立,最終走向社會動蕩和國家分裂”。(13)就此,鄧小平多次強調“中央要有權威,宏觀管理要體現在中央說話能夠算數”。(14)這就為新一輪央地關系調整埋下了伏筆。

  (三)市場經濟目標下的選擇性集權

  1992年鄧小平南方談話之后,發展社會主義市場經濟成為我國經濟體制改革的主要目標。在建立統一的社會主義市場經濟體制的大背景之下,20世紀90年代中期,中央開始轉變地方分權的思路,在經濟和社會管理方面推行中央“選擇性集權”改革。這一時期的再集權,不是要退回到改革開放之前的狀態,而是本著“整體推進、重點突破”原則,選擇財稅金融、企業管理、社會保障、人事任免等特定領域的權力重新收回中央,通過強化中央政府的權力重建國家能力。(15)

  其一,在財稅金融制度方面,1994年開始實行分稅制改革。通過大幅度提高中央的財政收入、保障中央財權,大大加強了中央對地方經濟行為的宏觀調控。1998年,撤銷中國人民銀行省級分行,設立跨省區9家分行,確立中央在貨幣金融領域的權威。其二,在干部任免制度方面,1995年頒布《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》,(16)開始實行地方黨政主要領導干部異地任職和回避制度。1998年。頒布《中共中央管理干部名稱表》,要求所有副省級以上干部均由中央直接考察和管理,地方主要正局級崗位干部向中央備案。1999年,建立干部交流制度。中央與地方之間的干部交流日趨頻繁。其三,1998年之后,中央開始對稅收、工商、質監、食品藥品監督、統計、國土、煤炭、環保等部門實行垂直管理,采取中央集權化管理模式來化解中央對這些涉及國計民生重要領域的管控與治理難題。20世紀中后期的一系列中央集權化改革目標明確,旨在打破地方主義的“塊塊結構”,保證中央的法律和政令在地方得以有效實施。這些舉措有效提升了中央的治理能力,扭轉了改革開放以來地方分權改革所導致的中央權威弱化和治理能力不足的局面。中央得以在全國范圍內推行一系列重大改革,譬如加入WTO、國有大企業兼并重組、建立統一醫療保障制度等。在中央再集權的同時,國家治理又面臨著新的難題。這主要表現為:

  一是,央地在權責分配方面的嚴重不對等。隨著財稅、金融等方面的權力被大幅度集中到中央,中央收入所占比重顯著增加,但支出任務卻沒有相應增加。新增加的財政支出,尤其是社會保障方面的支出責任幾乎都由地方財政來承擔。盡管中央的轉移支付彌補了一些地方的財政空缺,但是由于轉移支付的非規范性和非均衡性,又誘發了“跑部進京”“跑部要錢”等腐敗現象。二是,引發新的“條條管理”與“塊塊管理”的矛盾。這是因為,通過再集權過程流向中央的權力并不意味著中央相應擁有了整體意義的權力。這些上收的權力實際上分散在相關中央部門。一言以蔽之,中央集權事實上是中央部門的集權,即大量經濟與社會管理的權力從地方的“塊塊”轉向中央的“條條”。三是,在中央的強力考核與官員問責之下,地方改革與創新的勇氣和動力在消退和減弱。地方“先行先試”的政治成本和社會成本都大幅度提高。如果沒有來自中央的特別授權和政治支持,很多地方難以啟動帶有地方特色的制度試驗。即使是獲得了中央授權,地方領導人也通常選擇非常謹慎、低調的改革思路。

  (四)全面深化改革時期的集權與分權并行

  隨著改革開放的深入進行,中國的經濟結構與社會利益格局日趨復雜與多元。傳統的國家與社會、政府與經濟的關系亦出現深刻變化。不同地方之間發展的差異性與不平衡性也在迅速拉大。市場化改革在帶來經濟繁榮的同時,市場對于權力和社會的侵蝕所帶來的政府公共服務缺位、環境污染、資源濫用、教育不公、官員貪腐等一系列問題也逐漸暴露出來。經濟與社會發展的全球化競爭也在不斷挑戰國家治理的綜合能力。與上述這些變化相適應,傳統的央地關系和國家縱向治理亦受到深刻挑戰,中央在宏觀調控、權力規制、社會治理、利益調整、汲取資源等方面的權威與能力面臨再塑與提升的任務。

  黨的十八大以來,我國進入全面深化改革和全面依法治國時期。這一時期,央地關系調整不再是簡單的行政權力上收與下放,也不再是整體意義上的中央集權與地方分權的間歇性交替進行,而是呈現出更為復雜、靈活、多維調整的局面,也顯現出愈來愈規范化、制度化的特點。在維護中央權威、保障“中央集中統一領導”的基礎上發揮“兩個積極性”成為央地關系調整的主要基調。(17)為加強中央的集中統一領導,中央成立全面深化改革、全面依法治國、國家安全、網絡安全和信息化、審計等重要領域的決策議事協調機構,統籌和整合各個地方和部門的資源和力量,確保中央對重大工作的頂層設計和全面領導權。為加強對各級干部的行為規范與監督,紀委系統逐步實行由過去的完全屬地管理變成上級紀委為主、同級黨委為輔的雙重領導(半垂直管理)。(18)為確保中央政令暢通、令行禁止,建立重大事項向黨中央請示報告制度和巡視制度,加強對干部遵守黨規黨紀情況的巡查和監督。為推進國家法律的統一實施、解決司法權地方化、行政化問題,實現省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,最高人民法院設立巡回法庭。這些司法“中央集權化”改革舉措有效保障了審判權的依法獨立行使,維護了國家司法權威和法治統一。

  中央在政治上加強集中統一領導的同時,向地方大幅度下放立法權。2015年修改的《立法法》將地方立法權主體擴展到“設區的市”。為推動經濟與社會的高質量發展,充分發揮地方制度創新“試驗場”的作用,中央還選擇特定地方進行選擇性放權。新《立法法》規定,全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要,決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。為促進地方在經濟發展和社會治理方面的體制創新和制度試驗,截至2019年12月30日,全國人大常委會共作出25件授權決定。依據這些授權,我國一共設立了18個自由貿易試驗區。在這些自由貿易試驗區,中央授權可以暫停全國性法律的適用并允許其進行創新性制度試驗。在行政審批改革方面,也體現出明顯的“分權”趨勢。黨的十八大以來,已有數百項審批權下放給地方。

  二、理解央地關系的當代中國特色

  (一)一個最難進行規范性概括的問題

  曾有學者將當代中國的央地關系形容為“最難進行規范性概括的方面”。(19)此言極是。盡管當代中國央地關系引起了國內外經濟學、政治學、法學、社會學、公共管理等多個學科的高度關注和研究熱情,但是還沒有達成一個關于這個問題的基本共識。依據已有的單一制與聯邦制國家結構理論,也很難對現實的央地關系進行概念上的界定。關于央地關系的分析與討論,常常陷于制度、文本規定與實踐、行動之間的沖突與矛盾之中。

  從憲法和法律等正式制度表達來看,毫無疑問,中國是一個中央高度集權的單一制國家,沒有實現中央與地方以及不同層級地方政府之間的法律意義上的分權。但是,我國央地關系的發展,在某種程度上已經超出傳統“單一集權”模式的內涵與規定性。在中央統一領導的前提之下,我們依然有民族區域自治地方、香港和澳門特別行政區等諸多“例外”的情形。改革開放以來,為了實現趕超型現代化的發展目標,中央逐步下放部分權力到地方,使得一些地方所獲得的權力甚至比聯邦制國家的州或省還要廣泛得多。因此,簡單用傳統的“單一制”理論很難準確概括當代中國央地關系的形態。鄭永年總結說,當代中國的央地關系調節,已經遠遠不是法律規定的制度化模式,而是一種混雜著強制、談判和互惠的復雜博弈。(20)也因此,學者們大多是從“現實主義”出發,對“行動”中的當代中國央地關系進行動態的觀察和分析。

  有學者用“財政聯邦制”或“行為聯邦制”的概念來描述改革開放以來的央地關系。譬如,錢穎一、許成剛認為,中國的經濟改革之所以比蘇聯、東歐成功,原因在于蘇東采取的是中央高度集權的U型層級管理模式,中國實行的是地方享有分權的M型層級管理模式。(21)這種“中國特色財政聯邦主義”或曰“經濟聯邦主義”使得地方處理轄區事務的自主性擴大,并能在一定程度上形成對中央政府的制約。鄭永年將中國特色的央地關系比喻為“行為聯邦制”和“有限的地方自治”。(22)他認為,“行為聯邦制”是一種相對制度化的放權模式,是政府間經濟和政治放權的產物,直接促成了中國層出不窮的地方創新和高速的經濟發展。與此同時,單一制中央集權的國家架構,又能確保中央對地方的控制權,能夠強有力地把控計劃經濟向市場經濟、鄉村中國向城市中國的轉型。還有法學學者從全國人大常委會執法檢查的角度分析,提出當代中國央地關系帶有美國式“合作聯邦制”的特點。(23)當然,不管是“經濟聯邦制”還是“行為聯邦制”“合作聯邦制”,都是當代中國央地關系的行動意義上的特征,而非制度意義上的特征。

  楊光斌提出當代中國央地關系的特點是“政治單一制與經濟聯邦主義的二元結構”。他認為,在政治結構基本不變的前提下,中國的經濟關系已經發生了革命性變革。因此必須對央地關系進行政治和經濟的二元化認識。(24)許成鋼提出“分權式威權制”的類似概念。其特點是中央在政治、人事任免權的高度集權與行政、經濟方面的地方高度分權相結合。中央通過任免地方核心官員以及對地方各級官員進行自上而下的考核來實現對地方的控制。(25)曹正漢將當代中國縱向治理描述為“上下分治”的治理體制。他把國家治理的權力分為“治官權”和“治民權”。中央掌握了“治官權”,中央任命的地方官員行使“治民權”。中央通過“治官”來間接實現“治民”。這種“上下分治”的治理機制的優勢在于使得“中國的權威治理機制在經濟增長和市場化改革的背景中能夠保持長期穩定”。(26)

  周黎安用“行政發包制”來形容當代中國特色央地關系。他認為我國政府上下級之間在傳統科層制的基礎上嵌入了經濟學意義上的“發包”或“承包”關系。上級政府將經濟社會發展的各項目標“發包”給下級政府。中央和上級政府作為“發包方”享有正式的評價權威和“剩余控制權”。地方政府作為“承包方”擁有一定程度的自由裁量權和“剩余索取權”。(27)楊雪冬用“壓力型體制”來解釋當代中國央地關系的行動邏輯。其核心在于強調地方各級政府是在中央以及上級政府的各種壓力驅動下運行的。上級壓力的變化體現了中央工作重點的轉移。即,中央和上級政府將經濟發展與社會治理的各項目標以“政治任務”形式逐級分配給地方政府,并以政治和經濟上的激勵和懲罰作為重要手段保障任務的實現。其特點在于數量化的任務分解、各部門共同參與、物質化評價與考核體系、地方討價還價等。(28)

  (二)我國央地關系的特點與運行邏輯

  新中國成立70多年以來,我國央地關系“經常處于放權、收權、放權、收權的循環過程中”。(29)當代中國央地關系在單一制的“大一統”政治傳統、大國治理的現實分權需求之間反復博弈、來回調整,受到中國共產黨的革命政權建設經驗、馬克思主義政黨的意識形態等諸多因素的影響。在央地關系不斷變動的背后,我們需要從一個動態發展的視角對當代中國央地關系發展的核心要素、基本思路與行動邏輯進行初步的分析。

  1.“黨的領導”是理解央地關系的基本入口

  當代中國政治制度最核心的原則就是“黨的領導”,即以中國共產黨為領導核心來統領國家政權。質言之,中國共產黨的領導是理解當代中國國家治理的一個基本入口。高度權威的政黨體制是當代中國央地關系自上而下高效運作的政治軸心?!包h的領導”核心原則也被深深嵌入央地關系的變動之中。因此,我國央地關系不僅受到憲法法律層面的規范與制約,也受到中國共產黨的政治紀律和組織原則的控制與約束。當代中國之所以能夠牢牢保持中央權威,很大程度上在于擁有“黨的領導”的強大組織結構與行動機制?!罢恰h的領導’這一新的變量出現,化解了傳統中國地方‘諸侯化’的固有風險。因此,‘黨的領導’是今天中國克服潛在的地方化傾向,保證中央集權的核心要素”。(30)

  為此,討論當代中國央地關系和國家縱向治理,不僅要觀察中央和各級政府之間的權力運作,還要認真思考黨的領導體制如何實現中央與地方的統一部署與上下聯動。不僅要理解法律層面的憲法法律規定,還要解讀政治層面的黨章和黨內法規的規定。不能秉承所謂的“純國家視角”和“純法律文本視角”,而應看到“堅持黨的領導”在我國政治生活的每個層面、國家治理的各個方面所發揮的巨大作用。正是中國共產黨從中央到地方嚴密的組織體系、通過“黨管干部”的組織形式對地方官員進行任免和懲戒以及強大的社會動員和整合能力,構成了國家統一和穩定的央地關系的基礎性要件。

  在當代中國國家治理過程中,加強對地方核心干部的管理與監督是中央約束地方政府行為、遏制地方保護主義的一種主要手段。在推動國家縱向治理的過程中,加強對地方干部管理的力度是調整央地關系的直接切入點。在“黨的領導”的政治邏輯之下,民主集中制要求“下級服從上級,全黨服從中央”,從組織原則上明確了中央的絕對權威。在“黨管干部”原則之下,具體執行地方治理任務的地方干部不僅是地方經濟發展與社會治理的領導者,更是黨的干部。干部人事任免方面的有力舉措成為中央引導地方官員行為的行動指揮棒,有效縮小了中央與地方之間政策執行過程中的偏差,使得國家治理目標以一種高度組織化的形式延伸到各個地方。

  改革開放之初,權力下放和調動地方積極性成為央地關系調整的主調,中央就把干部管理的權限由下管兩級調整為下管一級。20世紀90年代,隨著中央上收部分重要領域的權力,中央開始在地方領導選拔上實行非本地原則和干部交流制度。地方領導干部的任期越來越嚴格,更替更快。在進入全面深化改革時期之后,中共中央頒布《黨政干部選拔任用工作條例》,改變以經濟增長為單一標準的官員任免與考核規則,建立更加全面的干部政績考核體系。(31)黨的十八大之后,中共中央制定和修訂《黨內監督條例》《黨內政治生活若干準則》《關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《重大事項請示報告條例》《黨組工作條例》等黨內法規,通過加強制度建設保證黨中央權威的全方位落實。

  有學者認為,現實當中,中國特色“壓力型治理”常常通過運動式治理、中央專項治理、行政發包、目標責任制、同級官員晉升競標等一系列高度復雜、靈活多樣的“組合拳”形式表現出來。(32)在其背后,最重要的動力機制就是“黨管干部”原則的統領之下,干部選拔機制激勵之下的同級官員競爭或橫向競爭。改革開放以來,地方經濟發展和社會治理狀況都與地方干部的晉升捆綁在一起。要獲得中央和上級的認可和提拔,地方干部最重要的是在政治和行為目標上與中央保持一致。而經濟增長和社會治理的各項目標,本身恰恰就是中央設定的目標。張五常認為中國經濟發展的主要動力是“縣域競爭”。(33)其實,這種“縣域競爭”背后的真正要素是官員之間的競爭與博弈。

  因此,當代中國央地關系調整的“黨的領導”的邏輯主線是非常清晰的。中國改革開放所取得的經濟社會發展的各項成就并不是地方分權的結果,而恰恰是政黨領導型體制之下中央集權的結果。當代中國央地關系的變動,不是在單一制和聯邦制之間進行選擇和徘徊,也不是所謂中央集權與地方分權的簡單交替和間歇性調整,而是在中央集權的單一制國家權力結構基礎上,以中國共產黨為領導核心根據不同時期的國家治理需求和發展目標所進行的“動態權力配比”。(34)雖然在新中國成立以來的不同歷史時期,這種權力劃分和配置體現出不同的側重點,有時中央集權為主要特點,有時又以地方分權為主要內容。但是,“黨的領導”原則一直貫穿其中、始終發揮核心樞紐作用。

  2.以發展為目標的漸進式實驗主義思路

  回顧改革開放40多年來央地關系的演變,相較于計劃經濟時代,整體上處于一種“復雜且靈活的動態調整”之中。(35)在“發展型國家治理”和“追趕型現代化”的目標指引之下,央地關系的改革以及整體意義上的國家縱向治理帶有漸進式的實驗主義特點。大規模、整體性的中央集權或地方分權比較少發生,代之的多是局部、溫和的“微調”。中央在推動地方制度執行的策略選擇方面也體現出一種實用主義或曰結果主義的導向特點,強調治理的有效性和關注地方官員的治理績效。

  之所以采取漸進式實驗主義改革思路,是鑒于當代中國央地關系極度復雜性、特殊性的一種“實事求是”的理性選擇。這是因為,當代中國的“中央”與“地方”本身就是極度復雜和高度多元的概念。在中國特色國家治理的過程中,“中央”具有高度的權威性和綜合性特點?!爸醒搿钡木C合性體現為,當代中國的“中央”不僅包括西方國家結構形式中的中央政府,還包括中共中央,以及國家最高立法和司法機關。在當代中國政治體制當中,中共中央代表了國家治理的中央核心和樞紐?!暗胤健钡膹碗s性表現為:我國正式意義上的地方治理主體包括省、市、縣、鄉四個層級。既包括省(直轄市)、副省級市、設區的市、區縣等“一般地方”,也包括民族自治地方、特別行政區、經濟特區等“特殊地方”。這種世界上非常獨特的超多層級、超級豐富的地方政府設置,使得當代中國央地關系必然帶有明顯的多層級、多類別和極度復雜性的特點。

  當代中國央地關系調整的內容具有多維度和超級關聯性的特點。在傳統計劃經濟體制之下,央地關系調整實際上是在中央與地方的行政隸屬關系之下就經濟與企業的管理權進行上下變動,實現的是權力在中央與地方黨政機關的封閉系統內的上下轉移。鄧小平在1980年就指出:“過去在中央與地方之間分過幾次權,但每次都沒有涉及黨與政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題?!?36)這就意味著,向地方分權不應局限于以往的行政性分權,更應當進行經濟性分權;中央與地方的事權劃分,不僅意味著中央政府與地方政府的分權,也意味著政府與市場、政府與社會之間的分權。只要權力與市場、政府與經濟、社會的關系沒有理順,央地關系就永遠無法走出“統”與“放”的怪圈?,F實當中,盲目“放權”會導致地方經濟混亂和地方保護主義,全面“收權”又會產生經濟發展缺乏活力、社會管理僵化的治理難題。在一個巨型的后發現代化國家,央地關系調整如何走出傳統的行政集權—分權思路,把行政性分權與政府與經濟、社會的功能區分結合起來,需要進行長期的制度試驗、實踐觀察和制度積累。

  3.權力上收與下放的技術策略

  漸進式的實驗主義改革思路,深刻影響了當代中國央地關系調整的技術與實踐形式。在權力下放與上收的技術特點上主要表現為:首先,央地關系改革一直呈現出既集權又分權、集權—分權并行的雙向度特點。當代中國央地關系是一個多維的權力和資源混合體,很難用單向度的中央集權和地方分權來對其加以概括。央地關系調整包括財權、事權、立法權、干部任免與管理權等多種權力的縱向配置。很多時候,不同維度的集權與分權同時發生,或是同一領域既有集權也有分權。譬如,憑借政治上的中央集權,中央能夠規定和引導地方官員遵守中央政令。又由于經濟社會領域的分權,地方獲得轄區內經濟發展的強烈積極性。

  其次,權力下放范圍的“一刀切”與“選擇性授權”并存。從憲法和法律賦予中央與地方政府的職責和職能來看,除了外交、國防、貨幣發行等中央政府專屬權力之外,縣級以上地方政府擁有的事權幾乎就是自上而下復制中央政府的“翻版”,只是涉及地理區域的范圍大小不同而已。換言之,中央與地方各級政府在事權方面“職責同構”“上下一般粗”,缺乏針對不同層級地方在事權財權方面的精細化區分。央地事權劃分,很大程度上實現的是同類權力的縱向“整體移動”或“平面切割”。改革開放之后,中央選擇率先向經濟效益良好的沿海地區和大中城市采取多樣性、差異性的“選擇性授權”。這就是所謂的“相機授權”,即中央根據不同的時機、環境有差別地決定對地方授權的內容、程度和方式。(37)這種“因地而異”授權有利于地方充分利用本地稟賦進行因地制宜的治理,但在一定程度上也形成了主權國家內部的不同地方不平等、不公正的競爭地位,地區發展不平衡成為新的治理難題。

  三、央地關系法治化與國家縱向治理能力的提升

  (一)走出央地關系改革的“內卷化”怪圈

  從應然意義上說,中央與地方兩個積極性的共同發揮并不是一個矛盾的悖論,而應是一個互補與自洽的狀態。這是因為,沒有中央的集中統領和主導,就會形成地方治理碎片化的局面,而沒有真實意義的地方治理輔以必要的補充,就會走向僵化的“大一統”和“全國一刀切”。然而,從新中國成立以來央地關系的變遷過程來看,中央和地方兩個積極性常常出現此消彼長、相互抵銷的局面。央地關系調整間斷性處于“一收就死、一死就放、一放就亂”的狀態,中央與地方實際上很難發揮兩個積極性?,F實當中,或是中央高度集權嚴重抑制地方治理的自主性與創造性,或是地方主義過度膨脹、挑戰中央權威。中央在遇到地方變通、扭曲或架空執行中央政令時常常感到對地方的實際控制力不足。而地方所掌握的一些經濟社會管理權力則屬于“有實無名”,隨時會因為中央的權力上收而失去。這就導致了鄧小平所說的權力“集中也不夠、分散也不夠”的問題。(38)

  央地關系改革的“內卷化”困境主要表現為:在既定的制度框架內使用愈來愈精細化、復雜化的非常規手段和方式,對原有央地關系的形態進行一種謹慎的修改和微調,而無法上升到一種更高層次的穩定的關系形態。(39)改革成本的投入沒有帶來相應的政治收益和預期效果。(40)為此,在頻繁、反復的權力上收與下放過程中,中央與地方的權力在不斷消耗,國家治理的整體能力也被嚴重削弱。這也意味著,長期以來,我國央地關系的改革與調整很大程度上依靠的是運動式治理、項目治理、行政發包、官員競標等非常規治理手段,是一種帶有很大隨意性和偶發性,打“補丁式”修正與微調。實踐當中,這些非常規性的工作形式與治理手段越來越豐富多樣、精細復雜,盡管能夠快速解決一些久拖不決的治理難題,但是并沒有實現對傳統央地關系調整思路的突破,也未能從國家制度層面對中央與地方縱向權力劃分進行科學界定與合理配置,也就難以有效避免央地關系的“統死放亂”怪圈和周期性震蕩。

  (二)加強央地關系的國家法治建設

  欲破解央地關系改革的“內卷化”難題,必須從現代國家制度建構的視角提出建設性、可操作性的方案。福山認為在所有制度中,國家是最重要的制度。他在反思發展中國家治理失敗的原因時,認為國家制度建設的匱乏直接導致了國家治理的低下和失敗。因此,高水平的制度建設是實現國家治理的核心任務。(41)在這個意義上,國家縱向治理轉型的中心任務是加強以國家法治為中心的央地關系制度建設,以央地關系法治化來提升國家的整體治理能力。(42)反之,“如果不能形成依靠法律與制度構建中央與地方關系的共識,就不能建立制度化的、穩定的中央與地方關系,就會既損害中央的權威,又嚴重影響地方建設的積極性,進而影響整個國家建設的大局?!?43)

  首先,必須明確集權與分權只是國家治理的形式而非目的。實現央地事權劃分從行政化向法治化、從政策主導向法律主導的轉變,必須破除將央地立法事權劃分與單一制國家結構形式簡單對立起來的片面思維。不管是行政分工型還是法治分權型事權劃分,其目的不在于分工或分權本身,而只是實現國家善治的不同方式與手段而已。

  為此,我們需要在尋找中央集權和地方分權“黃金分割點”的基礎上,兼顧中央統一集權與地方活力的需要,進一步以國家立法形式規范和明確央地權責劃分的標準、原則以及程序和方法,將央地關系調整的權責對等、公平效率、權力劃分的“溢出范圍”等原則在法律制度層面加以細化使之具有可操性。同時,將經實踐檢驗行之有效的政策和規范性文件上升為法律法規,將與央地關系相關的法律法規內容進行必要的清理、統一和整合。將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定,將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定,逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化。(44)

  其次,央地關系法治化是維護中央權威制度建設的核心內容??v觀各國的歷史實踐,中央集權是國家治理的本質要求與基礎?!皼]有任何一個國家可以不要中央集權。只要存在國家,每個國家就會有自己的中央,每個公民只有因為有集權才履行自己的公民職責?!?45)但是,全部的中央集權或者權力的高度集中并不必然帶來國家治理能力的提升。中央集權并不是要把一切權力都劃歸中央,而只是把必要的權力集中于中央?!爸醒胄惺箼嗔?,是在大的問題上,在方向問題上?!?46)在中國這樣一個超大型治理空間,將一些治理事務分配給地方并充分發揮其自主、靈活的應對功能,實現治理主體的層級化,將明顯增強國家治理的實效且大大降低中央決策的壓力和風險。如果以一種大而化之、模糊性的“國家治理”取代多樣性和具體性“地方治理”,無視各地經濟社會發展方面的重大差異,以同一治理標準來評價各個地方,不僅會扼殺地方的積極性,而且會大大削弱中央的實際權威和全局調控能力,容易導致中央表面權力與實際治理能力的失衡。

  故此,只有在中央有所不為的前提之下,才能真正保證其有所為。國家治理能力提升不能簡單理解為就是強化中央集權。而是通過國家立法合理界定和配置央地事權,確保中央掌握全部主權性國家權力和支配性財政收入,并以此為基礎切實保障地方享有純粹地方性事務的治權,從而促進國家縱向治理結構的優化與高效運作,才能打通制度落實過程中的“中梗阻”,建立國家政治權力與“基礎性權力”(47)的有效聯系,并以此為基礎把中央權威和國家整體實力轉化為解決國家治理各種問題的實際能力。

  最后,央地關系法治化才能真正實現地方治理的自主性、創新性與民主性。對于中國這樣一個超大規模的國家,地方治理的主要任務首先在于填補國家治理的空白、彌補國家制度過于原則和寬泛的缺陷,即通常所說的“拾遺補闕”和“填補溝壑”。而且,地方在進行改革試驗和制度創新時有著中央無可替代的優勢。在地方治理的過程中,除了中央制定的正式制度,地方的“土辦法”、鄉規民約等非正式制度發揮著巨大作用。地方在執行中央制度、履行法定職責的過程中,必須面對各種中央層面無法預料的利益關系和治理難題,地方也要創新性地運用一定的手段、方法、技術。而這些手段、方法和技術不是中央制定的法律政策等制度形式所能涵蓋的,而是要在具體語境之下進行判斷和選擇并由此形成推動地方治理精細化、實現局部治理環境優化的重要因素。地方也是真正與民眾發生聯系、各種利益訴求和社會矛盾聚集的場域。在一個比全國小得多的治理單元內,民眾意愿表達的“信息損減”和“收集成本”將大大減少,公民對地方治理的直接參與將變得更有可能。在某種意義上,地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實效方面作出種種努力,將構成推動我國國家治理現代化的最直接動因。

  然而,在缺乏對“地方性事務”進行制度化界定的條件之下,地方的自主性與創新性將受到深層次的抑制,地方治理的角色與功能定位難以明晰。在中央自上而下考核與問責的高壓之下,地方對于中央政令很可能只是“形式主義”服從或消極不作為。而且,地方政府對本地居民負責的“在地化”責任機制也不可能建立起來。這使得當前很多地方治理很大程度上既努力擺脫中央政令的“遠程化”約束與控制,在某種層面上又脫離了地方民眾的“近距離”監督。在國家治理現代化的要求之下,地方治理能力的提升,要求地方不僅代表中央的意志來治理地方,還要能夠回應本地居民的意愿和要求。在地方治理難以“在地化”,同時又缺乏中央有效監控的情況下,地方治理就會失效甚至陷入混亂、敗壞的困境。一言以蔽之,唯有在法治化保障的基礎之上,建立地方治理向本地民眾負責的“在地化”機制,才能從根本上解決地方治理實踐中的大量治理難題或頑癥。也只有中央“自上而下”和民眾“自下而上”兩個方面的壓力與制約聚合起來,才能形成既有秩序又有活力的地方治理。

  注釋:

 ?、賲⒁婄婇_斌:《中國中央與地方關系基本判斷:一項研究綜述》,載《上海行政學院學報》2009年第3期。

 ?、趨⒁婇愋◎E:《中國何以穩定》,中國社會科學出版社2017年版,第1-10頁。

 ?、踇美]亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠華譯,生活·讀書·新知三聯書店1996年版,第132頁。

 ?、茉S紀霖、陳達凱主編:《中國現代化史》,上海三聯書店1995年版,第9頁。

 ?、輩⒁奫美]費正清、麥克法夸爾:《劍橋中華人民共和國史》(1949-1965),王建朗等譯,上海人民出版社1990年版,第22-24頁。

 ?、尥蠒?,第83-84頁。

 ?、邊⒁娞K力:《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》,載《中國社會科學》2004年第2期。

 ?、唷睹珴蓶|文集》(第7卷),人民出版社1999年版,第31頁。

 ?、釁⒁姳≠F利:《中央與地方關系研究》,吉林大學出版社1991年出版,第105-110頁。

 ?、鈪⒁姼赎枺骸锻ㄈy》,生活·讀書·新知三聯書店2007年版,第23-38頁。

  (11)參見周飛舟:《以利為利:財政關系與地方政府行為》,上海三聯書店2012年版,第34-35頁。

  (12)參見孫立平:《集權·民主·政治現代化》,載《政治學研究》1989年第3期。

  (13)王紹光、胡鞍鋼:《中國國家能力報告》,遼寧人民出版社1993年版,第12頁。

  (14)《鄧小平文選》(第3卷),人民出版社1993年版,第277頁。

  (15)參見前引(13),王紹光、胡鞍鋼書,第30-54頁。

  (16)該條例2002年正式頒布,進一步明確了異地交流和回避的領導干部范圍。異地交流的重點是“縣級以上地方黨委、政府的領導成員,紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的主要領導成員”。一般應實行任職回避,即不得在本人成長地任職的領導干部包括“擔任縣(市)委書記、縣(市)長職務以及縣(市)紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領導職務的”。

  (17)黨的十九屆三中全會《深化黨和國家機構改革方案》對此進行了明確闡述:“完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制,省市縣各級涉及黨中央集中統一和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。賦予省級及以下機構更多自主權,突出不同層級職責特點,允許地方根據本地區經濟社會發展實際,在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能?!?/font>

  (18)2017年《中國共產黨章程》規定:“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”;“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?!?/font>

  (19)胡偉:《政府過程》,浙江人民出版社1998年版,第55-73頁。

  (20)鄭永年:《中國的“行為聯邦制”:中央—地方關系的變革與動力》,東方出版社2013年版,第47-61頁。

  (21)錢穎一:《中國經濟改革能走多遠?》,載《經濟》2004年第1期。

  (22)前引(20),鄭永年書,第4-5頁。

  (23)林彥:《合作型聯邦制執法檢查對央地關系的重塑》,載《中外法學》2017年第4期。

  (24)楊光斌:《中國經濟轉型時期的中央—地方關系新論——理論、現實與政策》,載《學?!?007年第1期。

  (25)許成鋼:《打破“分權式威權制”處理好政府市場關系》,載《華夏時報網》2014年1月2日。

  (26)曹正漢:《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》,載《社會學研究》2011年第1期。

  (27)周黎安:《行政發包制》,載《社會》2014年第6期。

  (28)楊雪冬:《地方治理的邏輯》,社會科學文獻出版社2018年版,第147-165頁。

  (29)楊海坤、金亮新:《中央與地方關系法治化之基本問題研討》,載《現代法學》2007年第6期。

  (30)汪仲啟:《中國央地關系解釋的話語變遷與核心要素》,載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。

  (31)2019年《黨政干部選拔任用工作條例》規定:“考察地方黨政領導班子成員,應當把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等情況作為考察評價的重要內容,防止單純以經濟增長速度評定工作實績?!?/font>

  (32)參見王若磊:《國家治理法治化的實踐邏輯》,法律出版社2019年版,第39-48頁。

  (33)張五常:《中國的經濟制度》,中信出版社2009年版,第148-149頁。

  (34)汪仲啟:《中國央地關系解釋的話語變遷與核心要素》,載《中共浙江省委黨校學報》2015年第5期。

  (35)參見朱旭峰、吳冠生:《中國特色的央地關系:演變與特點》,載《治理研究》2018年第2期。

  (36)《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社1994年出版,第329頁。

  (37)參見郭劍鳴:《相機授權體制下我國央地關系中的潛規則現象及其矯治》,載《浙江社會科學》2010年第6期。

  (38)《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社1994年版,第99頁。

  (39)美國學者杜贊奇認為,“國家政權內卷化”是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益,而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系來擴大其行政職能。參見[美]杜贊奇:《文化、權力與國家:1900-1942年的華北農村》,王福明譯,江蘇人民出版社1998年版,第50-51頁。

  (40)參見王琪、陳昭:《央地關系:制度墮距與改革的內卷化困境》,載《山東社會科學》2017年第5期。

  (41)參見[美]弗朗西斯·福山:《國家建構:21世紀的國家治理和世界秩序》,郭華譯,學林出版社2007年版,第44-50頁。

  (42)胡鞍鋼、王紹光、周建明:《第二次轉型:國家制度建設》,清華大學出版社2009年版。

  (43)葛洪義:《地方法制的意義》,載《學習與探索》2010年第1期。

  (44)黨的十八屆四中全會強調“推進各級政府事權規范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度,強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權”。2016年,國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出:“一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔,一些宜由地方負責的事務,中央承擔過多;不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊,共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據,法治化、規范化程度不高?!?/font>

  (45)[德]恩格斯:《集權與自由》,載《馬克思恩格斯全集》(第41卷),人民出版社1982年版,第396頁。

  (46)《鄧小平文選》(第3卷),人民出版社1994年版,第278頁。

  (47)參見胡蕭力、王錫鋅:《基礎性權力與國家“縱向治理結構”的優化》,載《政治與法律》2016年第3期。

作者簡介

姓名:封麗霞 工作單位:中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律部

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