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新中國稅收70年:邁向社會主義現代化強國
2020年08月08日 07:39 來源:《中國經濟報告》(京)2019年第5期 作者:楊志勇 字號
關鍵詞:中國稅制;稅收史;國家治理

內容摘要:新中國成立70年來,經濟成就舉世矚目,稅收地位不斷上升,稅收在宏觀經濟穩定中扮演越來越重要的角色。伴隨著經濟體制的變化,稅收作用也發生相應的變化,稅收在國家治理和全球經濟治理中的作用也不斷得到增強。

關鍵詞:中國稅制;稅收史;國家治理

作者簡介:

  內容提要:新中國成立70年來,經濟成就舉世矚目,稅收地位不斷上升,稅收在宏觀經濟穩定中扮演越來越重要的角色。伴隨著經濟體制的變化,稅收作用也發生相應的變化,稅收在國家治理和全球經濟治理中的作用也不斷得到增強。中國需要加快建立現代稅收制度,以應對各種可能的挑戰,建設社會主義現代化強國。

  關鍵詞:中國稅制/稅收史/國家治理

  作者簡介:楊志勇,中國社會科學院財經戰略研究院研究員。

 

  一、70年來稅收收入的變化顯示稅收地位不斷上升

  新中國成立70年來,各條戰線都取得了輝煌成就,經濟成就更是舉世矚目,國內生產總值(GDP)在新中國成立之初的1952年只有679.1億元,改革開放之初的1978年達到3678.7億元,2000年為100280.1億元,2018年為900309.5億元。在經濟不斷增長的同時,稅收收入也顯著增長。稅收收入1950年為48.98億元,1952年為97.69億元,1978年為519.28億元,2000年為12581.51億元,2018年達到156400.52億元。

  稅收收入增長與GDP的增長并不同步,有時快,有時慢。1952年稅收收入占GDP之比為14.39%,1954年為15.37%,之后一直到1963年在14%左右徘徊,再接著持續下降至1968年的10.98%,復回升至1977年的14.41%和1978年的14.12%,之后至1984年保持在13%左右。稅收收入占GDP之比在1985年和1986年達到歷史最高水平,分別為22.43%和20.15%;再接著大體保持持續下滑態勢,1992年和1993年分別為12.12%和11.93%;1994-1996年繼續下跌,分別為10.54%、9.84%和9.62%;1997年開始回升,從當年的10.33%持續升至2012年的18.68%;之后,每年略有下降,2018年為17.37%,介于2009年和2010年之間(圖1)。

圖1 1952-2018年中國稅收收入與GDP之比

  資料來源:國家統計局網站(www.stats.gov.cn/tjsj/)。

  稅收收入與GDP之比變化的背后,涉及的因素在不同時期有所不同。在新中國成立初期的社會主義改造時期,私營企業的公有制改造增加了財政來自企業的收入(利潤收入等),相應減少了稅收收入;改革開放以來,非公有制經濟的發展,大大增加了來自非公有制經濟的稅收收入。不同所有制經濟效率的差異也導致不同的稅收收入總量,不同所有制企業適用不同的稅收政策也導致同樣經濟總量不一樣的稅收收入。對稅收在財政收入定位的變化,也直接影響稅收收入。在計劃經濟時期,受“非稅論”影響,稅收未能得到應有的重視,即使取得稅收收入,也往往被理解為采用的是稅收收入形式,而這樣的稅收從本質上看不是稅(不是當時所批判的資產階級國家的稅收),這直接導致稅制的不斷簡化。改革開放后,為了維護國家的稅收主權,涉外稅制很快就建立起來,包括個人所得稅制和涉外企業所得稅制。接著,為了規范國家與國有企業的利潤分配關系,實施了兩步“利改稅”,這樣的改革導致稅收收入在財政收入中的占比迅速上升,也導致稅收收入占GDP之比達到新中國成立70年來的最高值(1985年和1986年均超過20%)。但是,由于對稅收定位的模糊,將稅收收入列入企業承包的內容,再加上地方稅收征管體制因素,稅收收入占GDP之比持續下降。適應社會主義市場經濟體制需要的工商稅制改革和分稅制財政管理體制改革實施之后,稅收收入占GDP之比在下降慣性邁出之后進入上升通道,建立了以稅收收入為主的財政收入穩定增長機制。在2012年之前的數年中,一方面由于減稅政策的落實,另一方面由于稅收征管現代化步伐的加快,稅收收入占GDP之比相對穩定。2012年,減稅降費政策較為明顯,稅收收入占GDP之比持續下降,但下降幅度有限,保持了宏觀稅負的基本穩定。

  應該說,稅收收入數據的這些變化是70年來中國經濟、政治、社會等多個領域變化的結果??傮w上看,稅收收入增長是新中國經濟建設成就的重要表現,是稅收在經濟社會發展中地位不斷提高的表現。

  稅收收入在財政收入中扮演重要角色,保證了財政的正常運行。無論在計劃經濟時期,還是在市場經濟時期,都是如此。新中國成立之初,稅收保證了新政權的運行。在計劃經濟時期,即使在稅收作用不被充分重視的背景下,稅收收入和企業收入也旗鼓相當,甚至在計劃經濟后期,稅收收入規模還是超過企業收入。稅收是財政收入來源的一種重要形式,70年來始終如一。如果說有變化的話,那就是1978年改革開放以后,特別是1983年和1984年兩步“利改稅”之后,稅收成為財政收入的最主要形式。從此,稅收收入占財政收入之比雖有波動,但在財政收入體系中的絕對支配地位從來沒有被撼動過。當然,稅收在財政收入體系中有重要作用,并不等于“唯稅是圖”。2006年,中國取消農業稅,明顯減少了大筆稅收收入,但這適應了經濟社會發展的需要,是農村稅費改革的積極成果。更重要的是,這向城鄉統一稅制邁出了堅實的一步,在中國現代化進程中的作用是可圈可點的。

  二、70年來稅收在宏觀經濟穩定中的作用不斷加強

  經濟治理是國家治理的重要內容,其目標之一是宏觀經濟穩定。新中國成立70年來,稅收在宏觀經濟穩定中的角色在發生變化,正扮演著越來越重要的角色。

  早在新中國成立之初,如何籌集政府可支配財力,就有多征稅、多發債與多發貨幣的爭論。當時社會各界對于舊社會稅負重所帶來的痛苦記憶猶存,擔心多征稅會對新政權的運行不利。但是,新中國成立之前12年的通貨膨脹,特別是臨近解放時的惡性通貨膨脹,所帶來的經濟社會問題頗多,而這背后是貨幣的財政性發行。貨幣的財政性發行,只會加劇物價波動,大規模的財政性發行甚至帶來嚴重的通貨膨脹。多發債得有足夠的社會閑置資金,新中國成立之初顯然不滿足這一條件,即使發債,也不可能籌集較大規模的資金。相比之下,多征稅雖然有難度,但在幾種可選方案中卻是最優的??梢哉f,正是因為征稅,減少了通貨膨脹的風險,促進了宏觀經濟的穩定。

  中國進入計劃經濟之后,宏觀經濟穩定主要依靠國家計劃。計劃編制得好,執行到位,國民經濟綜合平衡就實現得好,稅收在宏觀經濟穩定工具箱中的地位有限。直到20世紀80年代宏觀經濟穩定才重新借助稅收力量。當時,市場化改革已經在實施,但經濟改革的具體目標尚未完全明確,市場和行政手段一起發揮作用??刂葡M和投資增長,都是促進宏觀經濟穩定的重要舉措?;窘ㄔO投資審批制就是行政手段,對固定資產投資征收建筑稅(固定資產投資方向調節稅)是市場手段,這樣的市場手段肯定會增加固定資產投資的成本,對抑制投資具有一定作用,從而可以適當控制固定資產投資規模。但這是不是最佳方式有待實踐的檢驗,后來固定資產投資方向調節稅被取消,說明這種檢驗并沒通過。獎金稅等稅種同樣對抑制需求有一定作用,但最終也被取消。

  稅收在宏觀經濟調控中真正發揮作用是在1994年工商稅制改革之后。但是,由于稅制結構以間接稅制為主,直接稅調控的空間較為有限。由于直接稅收入占比有限,個人所得稅作為“自動穩定器”的作用有限。相機抉擇的稅收政策同樣遇到類似問題。1998年中國開始實施積極的財政政策。這一政策實際上是擴張性的財政政策,是為應對亞洲金融危機的沖擊而實施的。作為這一政策體系的組成內容之一是自1999年11月1日起對居民儲蓄存款利息征收稅率為20%的個人所得稅(統籌稱為“利息稅”),該政策的目標是促進居民將在銀行體系中的儲蓄存款取出來用于消費。課征利息稅,以減少居民儲蓄存款的收益,從而鼓勵居民消費,與擴大內需的財政政策的要求是一致的。但是,利息稅的開征也減少了居民的儲蓄存款利息所得和可支配收入,而這會導致消費的下降。政策效果的模糊性,意味著這樣的政策目標不一定能夠實現。居民儲蓄存款在這之前一直被視為“籠中虎”,政策制定者擔心釋放出來會刺激市場,造成通貨膨脹,這只是適用于短缺市場(賣方市場)的分析。當市場轉向買方市場時,由于市場已經是供過于求,“籠中虎”已經不再可怕。但是,對于釋放“籠中虎”所用的減少利息所得的倒逼做法,爭議不小。后來,利息稅稅率下降,2008年10月9日起,利息稅又恢復了暫免征收的做法。利息稅的實踐說明促進宏觀經濟穩定政策工具的使用并不容易,往往需要對相關情形有全面的了解和把握。

  2008年,為了應對國際金融危機,中國開始實施新一輪的積極財政政策。這輪積極財政政策先從結構性減稅做起,但結構性減稅包含有減有增的內容,令社會對減稅存在不確定性預期,有人甚至認為所謂結構性減稅的實質是“結構性增稅”。從擴張性財政政策來看,減稅應該是實實在在的,但對于減稅效果的認識存在一定分歧。減稅政策的實施確實不一定意味著稅收收入的下降,特別是當減稅政策刺激稅基擴大時就更是如此。但稅收收入規模的擴大很容易被理解為虛假減稅,從而影響減稅的效果。2012年以來,稅收收入占GDP之比持續下降,與減稅政策的實施不無關系。這一年,“營改增”試點從上海的交通運輸業和部分現代服務業起步,新設11%和6%兩檔低稅率,說明試點與減稅的要求是一致的?,F實中存在稅負增加的爭議,這很難避免,因為不同企業的營業周期不同,進項稅額少時減稅效果不明顯甚至當期應納稅額可能上升,都會影響人們對減稅政策效果的評判。而當“營改增”進入全面試點之后,新增不動產進項稅額可以抵扣,減稅政策已經是實打實,但由于投資周期所致,不是所有企業都能馬上享受到減稅的好處。2018年增值稅三檔并兩檔改革啟動之后,稅率的直接下調,意味著“營改增”試點增加稅負的說法已經完全站不住腳。2019年4月1日起,原先適用16%的稅率改為適用13%,10%的稅率改為適用9%,特別是前者,稅率直落3個百分點,減稅政策已經是鐵板釘釘。這也符合2019年積極財政政策加力提效的要求。根據國家稅務總局發布的數據,2019年上半年全國累計新增減稅降費11709億元,其中減稅10387億元。如果按此節奏,2019年減稅規模將超過2萬億元。

  減稅必須基于中國國情,間接稅為主的稅制結構決定了中國減稅重在減間接稅,特別是作為第一大稅種的增值稅?,F實也是這么操作的。稅收在促進宏觀經濟穩定的同時,做到了稅收政策和稅制改革的有機協調。增值稅稅率三檔并兩檔,既是減稅政策,又是構建現代增值稅制度不可或缺的組成部分。當然,2019年開始實行的有專項附加扣除的綜合與分類相結合的個人所得稅制,從總體上看減稅力度較大,特別是對中低收入者來說,就更是如此。2019年個人所得稅兩步改革疊加減稅達到3077億元,也可見個人所得稅減稅之力度。

  減稅政策在應對當前復雜的國內外經濟環境時有著其他政策工具難以替代的作用。當然,如何進一步暢通政策傳導機制,讓稅收政策的作用更加顯著仍是當下需要研究的課題。

  三、70年來稅收按照不同經濟體制的要求發揮相應作用

  稅收與經濟體制有著極為密切的關系,經濟體制決定了稅收體制。在計劃經濟條件下,稅收的作用被限制在較小范圍內。稅收雖然是財政收入的重要形式,但政府還通過計劃、價格、利潤上繳等多種形式籌集收入,稅收的財政原則就相對表現得不是那么重要。稅收的經濟原則也沒有得到充分的重視。一般認為,生產資料公有制解決了社會化大生產的盲目性問題,沒有必要通過稅收來解決。稅收的公平原則也沒有用武之地。生產資料的公有制解決了資金(資本)差異的收入差距問題;差距較小的等級工資制度和工分制度基本上解決了工資收入差距問題;生活資料的供應制在很大程度上消除了消費上的差距問題。即使個人收入和消費待遇有差距,但在一般人所能及的信息范圍內,人們更多感受到的是公平。稅收的公平原則因此沒必要強調,且稅收作用相對被淡化,稅制簡化也因此不會有太大問題,1958年和1973年兩次工商稅制改革的結果就是讓稅制過度簡化,也就談不上讓稅收進一步發揮籌集財政收入之外的其他作用。

  市場化改革啟動之后,隨著外資的引入、非公有制經濟的發展,公有制經濟的實現形式也發生了變化,生產資料所有制結構因此有了根本性變化,這帶來了公有制經濟和非公有制經濟的共同發展,生產資料所有程度差異(資本的差異)導致的收入差距擴大。工資制度隨著勞動力市場的發展也在不斷演變,更多的個人收入取決于市場報酬,而且為了激勵勞動力的有效供應,工資制度也按照能夠更有效地發揮人力資源效率的方向改革。住房制度改革以及其他改革的推進,使得生活資料的供應制越來越多地轉向市場供應,人們的可支配收入因此也受到較大影響。這樣,收入差距問題不可避免地會出現。在調節收入差距、促進社會平等方面,除了社會保障、公共服務等措施之外,個人所得稅和其他稅種的調節作用也亟待發揮。盡管迄今為止,稅收在收入分配中的作用尚未充分發揮,但個人所得稅的潛力決定了稅收在促進社會公平政策目標的實現上將有更多的用武之地。隨著社保繳費制度的轉變,社保費改稅也是可能的一個選項,稅收促進收入公平的手段將更加有效。當然,稅收作用能發揮多大,還受到其他因素的制約。

  稅收作用應該如何有效發揮,改革開放以來留下了諸多經驗教訓。在20世紀80年代,稅收作用重新受到重視,這本來是糾偏的工作,但結果導致稅收作用被過多地強調,經濟社會中的各種問題都寄希望于稅收手段來解決。在這樣的背景下,中國開征了一些目的性極強的稅種,但最終效果并不好。經濟體制改革一開始就是放權讓利,包括對國有企業的放權讓利,改革的結果是企業有了更多的留利和資金支配權。但由于人們還不太習慣這種改變,于是就有了專門對大中型國營企業繳納所得稅后留下來的利潤征收的調節稅,且一戶一率,鞭打快牛,不利于企業的搞活,反而讓企業不堪重負。又如希望借助稅收手段抑制大吃大喝而推出的筵席稅,開征的初衷很好,但征管很難到位,能征收上來的稅一直很少,有的地方甚至從未開征。最后讓地方自主選擇征收,結果就是筵席稅逃不脫最終被廢除的命運。再如各種類型的獎金稅、建筑稅(固定資產投資方向調節稅),由于與市場經濟的基本理念不相符,最終也同樣被廢除。與此同時,有一些稅種,如增值稅,一開始只是星星之火,最終卻以燎原之勢成為中國第一大稅種;個人所得稅開征之初也只涉及很少的個人,眼下收入雖有下滑,但40年經濟快速增長所留下來的巨大稅源,讓它成為最有潛力的一個稅種??梢?,只有適應市場經濟要求且尊重稅收運行規律的稅種,才能在市場經濟條件下存在和發展。

  過去的實踐表明,稅收的作用,既不能貶低,也不能過度拔高,需要警惕“稅收崇拜癥”??浯蠖愂盏淖饔?,看似稅收無所不能,實際上這只會讓稅收作用適得其反。對于政府來說,不恰當地發揮稅收作用,短期可能有點效果,但最終可能付出公信力喪失的代價。有的稅種甫一開征就充滿爭議,就在于對其作用的認識一直存在分歧。土地增值稅就是如此。它是1994年稅制改革時為抑制房地產市場投機而設,但稅收征管一開始就舉步維艱。土地增值稅和企業所得稅都是對增值額(所得額)進行課稅,難免有重復征稅之嫌。在全世界只有極少數國家和地區征收土地增值稅,一些國家和地區雖然開征了土地增值稅,最后也基本上都廢除了。因此,土地增值稅的立法并不能解決所有的問題,需要回到為什么要設置這個稅種,以及具體稅制是否適應了目標的要求上來。

  公共政策目標的實現,往往需要一整套政策工具體系來支持,單獨一個稅種甚至整個稅制都可能是不夠的。對照公共政策目標,最重要的是基于經濟體制背景,找到稅收的合理定位,并按照這一定位要求發揮稅收的作用。稅收是一個重要的經濟概念,無論是宏觀經濟,還是微觀經濟,都與稅收有密切聯系。新中國70年的稅收實踐探索,讓稅收已經成為一個超越經濟的重要范疇。在經濟、政治、社會、文化、生態文明建設等領域,稅收都可以發揮作用。中國正在加快建立現代稅收制度,就是要讓稅收在國家治理中更恰當地發揮作用。

  四、70年來稅收在國家治理和全球經濟治理中作用的變化

  新中國成立70年來,稅收與人民的利益關系越來越密切。長期以來,稅收只是面向企業征收,即使是個人所得稅,也主要通過企業和單位代扣代繳,個人對稅收負擔的感受不是那么直接。但是,隨著經濟的開放,人們有了更多的直觀上的比較。同一商品為什么國內外價格差別那么大?其中稅負因素有多大?這就意味著商品稅負問題同樣是人民關心的問題。這也意味著一些具體稅制的改革必須有利于新時代人民美好生活需要的滿足。最突出的是消費稅,1994年消費稅制的確立以及后續的完善,都不能很好地適應消費升級的需要,不能滿足消費者國內購物更多選擇的需要,相應地,需要推動消費稅制的改革。以此類推,其他具體稅制是不是有類似問題,都需要通盤考慮。

  直接稅更是關系千家萬戶,因此一些新稅種的開征必須特別謹慎。房地產稅立法穩步推進就體現了這一點。中國的房地產稅立法背景和其他許多國家有很大差異,高房價背景下的房地產稅立法,城鎮土地國有制下的房地產稅改革,都是具有中國特色的問題。房地產稅立法一方面要滿足構建和健全地方稅體系的目標要求,另一方面也要保證房地產市場的平穩健康發展,難度很大。對于稅收負擔和稅制改革方案,人們不再只是被動地接受,而是按照社會主義民主和法治化建設的要求,表達各自的訴求。近年來,稅收法治化進程已經在加快,截至目前,18個稅種已有9個通過稅收立法。當然,稅收法定的成就還不能僅僅滿足于此,稅收法定不是將“條例”“暫行條例”更改為“法”就了事,而是要有適應社會主義市場經濟需要的實質性變化,有的不適應新時代需要的稅種該調整就要調整。

  新中國成立70年來,稅收在全球治理中的作用可以分為兩個階段。一是改革開放之前。受全球冷戰格局的影響,中國對外開放度不高,經濟全球化也還沒有提上議事日程,稅收與對外開放的關系不夠密切,稅收在全球經濟治理中的作用就更為有限。二是在改革開放以來。中國先是建立了涉外稅制,后實現了內外兩套稅制的統一;中國先是在既有的國際稅收秩序中活動,后積極參與國際稅收秩序的重塑,特別是在BEPS(稅基侵蝕和利潤轉移)行動計劃的制定中發揮了重要作用。隨著經濟全球化步伐的加快,中國積極參與全球稅收治理,致力于人類命運共同體的構建,稅收制度改革和稅收政策選擇越來越按照這樣的要求去做??梢哉f,中國的稅制和稅收政策具有廣闊的全球視野。正是這樣,中國國際稅收管理才取得了顯著的成就。2014年,中國資本輸出首次超過資本輸入,成為資本凈輸出國。這對中國參與國際稅收管理提出了更高的要求。在過去,資本凈輸出國通常指的是發達國家,而發展中國家是資本凈輸入國的代名詞。兩個主要的國際稅收協定范本,即聯合國范本(UN范本)和經濟合作與發展組織范本(OECD范本),分別對應的是發達國家和發展中國家的國際稅收利益。但是,當發展中國家也可以是資本凈輸出國的時候,再這樣簡單地區分國際稅收利益就遠遠不夠。

  隨著經濟全球化的趨勢加快,各國都力爭在全球價值鏈中占據中高端地位,但是愿望總是受制于現實。缺乏技術和制度優勢的國家,通常很難占領這樣有利的位置。一國稅收制度的選擇只能適應這一目標,才可能幫助國家獲得國際競爭優勢。數字經濟的發展不僅影響一國內部的稅收治理,而且對全球稅收治理也產生深遠的影響。

  五、未來中國的稅制改革

  回首70年,中國經歷了農業社會、工業社會的變遷,正在走向更具有科技支撐的新社會。展望未來,中國唯有加快建立現代稅收制度,讓稅收在國家治理體系和治理能力現代化中的作用得到更充分的發揮。中國仍然是一個發展中國家,需要有一個與發展中國家國情相適應的稅制,但如今的中國和世界,科技進步正不斷地催生新業態,令傳統稅制和稅收征管面臨重大挑戰。稅源的流動性越來越大,不僅在一國內部流動,還可能是跨境流動,這讓國際稅收管轄權之爭越來越多,新業態也可能讓傳統稅制難以適應。因此,面向未來的稅制,應該是有科技含量的稅制,讓科技與稅收實現完美融合,才能讓稅收在國家治理和全球經濟治理中立于不敗之地,發揮其應有的作用。迎接數字經濟對稅收的挑戰,也是其中一項重要工作。

  中國正面臨百年未有之大變局,面臨諸多國際國內挑戰。做好稅收工作,需要與時俱進,適應新時代的需要,否則就會被時代拋棄。做好稅收工作,必須充分尊重規律,不僅要尊重稅收規律,而且要尊重經濟、政治、社會、文化、生態文明建設等的規律,否則稅收工作可能違背初衷。

  經濟全球化是大勢所趨,眼下局部“逆全球化”只能是插曲。更大的市場才能帶來更多的社會分工,并讓人類共享進步的紅利。中國必須進一步提高對外開放的水平,在全球治理體系變革中貢獻自己的力量,稅收制度和稅收政策選擇同樣需要對接這一目標要求。營商環境的改善需要稅制國際競爭力的增強,稅制改革必須向有利于競爭力提升的方向進行。

  回首70年新中國稅收之路,中國稅收有了翻天覆地的變化,中國稅制仍在完善之中,全面回顧70年的探索,總結經驗并吸取教訓,可以讓稅收在國家治理體系和治理能力現代化中的作用得到更好的發揮。立足國情,面向世界,不斷地按照建設社會主義現代化強國的要求進行稅制改革,中國稅收就會有更加美好的未來。

  原文參考文獻:

  [1]楊志勇.稅收定位不斷探索的70年[N].中國稅務報,2019-7-24.

  [2]楊志勇.警惕“稅收崇拜癥”[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3919064.

作者簡介

姓名:楊志勇 工作單位:中國社會科學院財經戰略研究院

職稱:研究員

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:劉思彤)
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