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新冠肺炎疫情與歐洲一體化
2020年08月14日 09:16 來源:《國際政治研究》2020年第3期 作者:趙晨 字號

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  作者簡介:趙晨,中國社會科學院歐洲研究所研究員

  基金項目:本文系國家社科基金重大項目“人類命運共同體思想的歷史學研究”(項目批準號:18ZDA170)的階段性成果。

    

 

  新冠病毒疫情給歐洲社會和經濟造成巨大沖擊,面對這一突發公共衛生危機,歐盟在初期反應遲緩,成員國各自為戰,抗疫工作良莠不齊、缺乏協調,頻頻發生口罩、消毒液等防疫物資相互截留現象;規定開放各國邊界的《申根協定》暫時失效,邊境檢查重現歐洲內部,連盧森堡和比利時之間廢棄了20多年的檢查站都開始晃動警察的身影;在是否應發債應對經濟衰退方面,北歐和南歐國家也有不同意見,悲憤的意大利總理朱塞佩·孔特(Giuseppe Conte)和外長路易吉·迪馬約(Luigi Di Maio)甚至流露出“與歐盟同歸于盡”的想法。大難襲來,似乎驗證了英國人對歐盟的嘲諷:歐盟就像小說《愛麗絲夢游仙境》中的那只柴郡貓,總是有禮貌地咧嘴微笑,但卻永遠冷眼旁觀,膽怯遲緩;雖然平時裝模作樣地指導,可是一到危急關頭就憑空消失;歐盟成員國嘴里念叨的都是共擔共享,但在真實世界里“實際上并無任何變化”。新冠肺炎危機是否真讓歐盟無能的一面“原形畢露”? 歐洲一體化是否會“神話”破滅,歐洲重歸民族國家時代? 本文擬從歐盟的權能和一體化理論的視角對歐洲在公共衛生、經濟和政治領域受疫情沖擊狀況做簡要分析。

  一、公共衛生領域中的歐盟    

  歐盟是一個兼具超國家和政府間性質的特殊組織,這兩種性質在不同的政策領域體現各有不同:在制訂市場法規、貨幣和對外貿易政策方面,歐盟的超國家性比較突出,但此次疫情涉及的公共衛生政策主要屬于國家權能,歐盟對各成員國的約束力非常有限,其職能僅體現在指導和協調成員國的抗疫工作上,它沒有權力干涉成員國是否停飛、是否封城、如何調配防疫物資等“硬核”事務。在公共衛生領域,歐盟類似一個范圍上較小但調解力度更大一些的世界衛生組織(WHO)。在疫情期間,歐盟和世界衛生組織一樣面臨“權力—期望困境”,肩負諸多責任,但幾乎無權落實,“像是一個收入不高的體育教練謹慎地提防著‘失去更衣室’(意指失去球員的信任),只能通過吸引、奉承、哄騙和偶爾懇求球員們照他們說的去做”。

  在歐洲疫情集中暴發的初期,僅能發揮國際組織功能的歐盟在指導和協調這兩方面的表現都難稱得上讓人滿意,尤其是加上世界衛生組織和中國這兩個參照物的比對,更令歐盟難堪。歐盟下屬的傳染病防治協調組織——歐洲疾病預防與控制中心(European Centre for Disease Prevention and Control,ECDC)在2003年非典暴發之后成立,著重預警、研究并向歐盟成員國提供科學指導意見。意大利新冠肺炎確診人數激增后,2020年2月24日,歐洲疾控中心同世衛組織一道向意大利派出了專家組。兩天后,世衛組織、歐盟委員會和歐盟疾控中心及意大利政府高級官員在羅馬舉行特別峰會,重點討論歐洲疫情應對事宜,但卻是世衛組織歐洲區域負責人呼吁歐洲各國在疫情面前采取集體響應行動。同時,宣布歐洲成為“震中”和新冠肺炎病毒造成“全球大流行”的也是世界衛生組織,歐洲疾控中心的作用被掩映在世界衛生組織之下。歐洲疾控中心當然發布了諸多預備性風險分析報告,也提出了各項應對建議,但對這些建議措施,歐盟各國政府只是有選擇地部分聽取,它們也有各自的權威疾控或咨詢機構。比如,德國羅伯特·科赫研究所(Robert Koch Institute)、法國衛生部等,這些機構在本國政府推出抗疫措施時提供了比歐洲疾控中心更為直接的權威指導建議。

  在協調方面,在疫情初期,歐盟各國慌亂之下“各掃門前雪”,沒有體現出團結精神。意大利是歐洲疫情的第一個集中暴發點,2020年2月28日,意大利政府啟動歐盟民事防護機制(EU’s civil protection mechanism),向歐盟請求防護物資的支援,但沒有一個歐盟國家響應。疫情壓力使得各國自顧不暇,均希望把口罩等防護物資留在本國使用。德國禁止醫用口罩和呼吸機出口,法國政府更是簡單粗暴,直接扣押法國境內的所有口罩。意大利提出的歐盟協調成員國進行物資采購,再按照疫情嚴重程度分發給各國的倡議被直接無視。意大利駐歐盟大使毛里齊奧·馬薩里(Maurizio Massari)在美國“政客”新聞網撰文批評歐盟機構和各國政府缺乏政治勇氣和遠見,指出只有中國對意大利做出雙邊回應,“這對歐洲團結來說肯定不是一個好跡象”。

  不過隨著疫情在全歐洲的蔓延,歐盟也開始意識到自己反應遲緩的問題:2020年4月2日,歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在意大利《共和國報》上發表了致歉公開信,聲明“對不起,歐盟現在與你同在”,表態歐盟預算的每一塊歐元都會用來對抗新冠肺炎;醫用設備儲備充足的德國在邊境地區從法國和意大利轉運數十名重癥患者到德國救治,并承擔治療費用;歐盟機構和成員國也開始共同努力調配醫療資源,在邊境管控的同時為醫用物資的流通開啟綠色通道;歐洲疾控中心發布的疫情數據也成為與美國約翰斯·霍普金斯大學具有同級別參考價值的指標。值得注意的是,這里也有中國因素的影子。中國向意大利、塞爾維亞等歐洲國家派遣醫療隊,援助和出口呼吸機、口罩等治療設備和防護設備引發歐盟政界和媒體的“公關危機論”,法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍表示,人們過多談論來自中國和俄羅斯的幫助,但實際上歐盟和法德也向意大利和塞爾維亞援助了大量醫療物資。中國的善意舉動無意中觸動了歐盟和法德等歐盟核心國家敏感的神經,當然,也有一些輿論聲音將中國援助歪曲為“將病毒工具化”,批評中國的“口罩外交”將造成歐盟新的分裂。

  二、經濟救助領域中的歐盟  

  經濟衰退是疫情沖擊歐洲的另一嚴重問題。歐洲各國在2020年3月和4月普遍實行的“封城”措施令服務業和制造業分別陷入基本癱瘓和半停滯狀態。據測算,每封城一個月,歐洲經濟會萎縮2%-3%。美國高盛公司預測,2020年,歐元區經濟整體將收縮9%,歐盟委員會和德國經濟部長均表示,疫情對歐洲的創傷會超過2008年世界金融危機,當時歐盟國內生產總值(GDP)僅下降4.3%。各國的抗疫和救市都需要經濟資源,而在經濟領域歐盟所發揮的作用要比公共衛生領域大得多。

  調節宏觀經濟有兩大手段——貨幣政策和財政政策。歐盟內17個歐元區國家已經將貨幣政策的制定權交給了獨立性很強(其獨立性超過美聯儲)的歐洲中央銀行(European Central Bank),由它來決定17國的存款基準利率。由于歐洲中央銀行在2009年歐債危機后一直維持超寬松貨幣政策,此次疫情之前歐元區存款基準利率已是歷史最低水平-0.5%,所以,歐央行沒有跟隨美聯儲和英格蘭銀行降息,而是將歐元區存款利率保持不變。但是,為了增強市場信心并注入流動性,歐央行宣布將額外購買1200億歐元主權或企業債券,并增設高達7500億歐元的“大流行緊急購買計劃”,意大利和希臘等重債國國債也被納入其中,歐央行以此表明愿為歐元區國家抗疫開銷兜底的態度。此次疫情也顯示出歐洲中央銀行直接干預金融市場運行的權力:它直接要求各商業銀行停發2020年度股東分紅和派息,以保證企業獲得所需貸款。英國也參照執行歐央行的做法,匯豐等商業銀行均停止派息。這種干預帶有“社會主義“色彩,有輿論稱此舉為銀行對政府2008年金融危機時期所給予的救助進行“報恩”,這里的“政府”,在歐元區卻指的是一個歐盟機構——歐洲中央銀行。

  財政政策主要屬于歐盟各成員國政府的權能。為了保經濟和民生,各國政府都自己推出減稅降費、補貼企業、援助低收入者和失業者等舉措,但這些開支加上防疫費用對意大利、西班牙等財政收支不平衡、赤字占國民生產總值比值較高的南歐國家來說,無疑只能體現為更多的債務。2020年4月24日,意大利部長會議批準將年度預算赤字擴大550億歐元,使得2020年度赤字與國民生產總值比值達到10.4%,遠超過歐盟穩定與增長公約給成員國設置的3%的財政紀律。為抗擊疫情,歐盟機構已做出允許各成員國超標的決定。同時,為降低本國國債利息率,意大利、西班牙、法國等九個受疫情影響嚴重的歐盟成員提出發行抗擊疫情的“新冠債券”,但德國和荷蘭等財政充裕和預算平衡國家依然不同意此計劃,擔心這一債務共同化先例會從整體上破壞歐盟的財政紀律,讓本國為南方國家財政超支買單。面對西班牙、意大利等國的埋怨,德國總理安格拉·默克爾(Angela Merkel)進行了部分“安撫”。在她的斡旋之下,2020年4月9日,歐盟財長會議通過總額4200億歐元的財政救助計劃,作為歐元區國家救助基金的“歐洲穩定機制”(ESM)將向意大利和西班牙等國政府提供定向用于醫藥系統的2400億歐元貸款。2020年4月24日,歐盟首腦峰會批準了“歐洲穩定機制”的援助計劃,并準備一攬子注資共5400億歐元來緩解危機的直接后果,同時,也商定以設立“重建基金”(至少1萬億歐元)等方式共同開展疫后的重建工作。德國總理默克爾在視頻峰會前還第一次在政府聲明中使用了“命運共同體”的概念。她說:“我們是一個命運共同體,在新冠大流行期間,歐洲必須證明這一點”。

  綜上可見,由于歐洲經濟一體化已經達到相當高的程度,成員國政府在應對疫情帶來的消極經濟影響時,無論是貨幣政策還是財政政策,都難以脫離歐盟的制度框架。歐洲一體化理論里的歷史制度主義強調“路徑依賴”(path dependence)和“沉沒成本”(sunk costs)概念,認為歐洲一體化的制度具有歷史慣性,一旦形成就很難改變,而且具有不斷自我加強的趨勢。同時,如果有行為體(比如成員國政府)試圖擺脫它,則需要面對很高的“制度門檻”,不得不考量它過去經年的高昂投入,并在當下承擔極高的成本。歐盟目前的經濟制度的確已經形成了這樣的“陷阱”,意大利領導人盡管憤怒地指責歐盟在疫情初期“不作為”和“不擔當”,但假如真要放棄歐元或是效仿英國退出歐盟,將歐元更換回原有的意大利里拉,那么,必然引發全民儲蓄的大貶值和經濟恐慌,這是目前任何一屆意大利政府和民眾難以承受的。從制度成本的角度來看,英國恰恰因為20世紀末沒有加入歐元區而降低了自己的脫歐成本,而意大利和希臘卻被“綁定”在歐盟之中。在新冠肺炎肆虐之際,歐洲各國在經濟領域要想盡快復工復產,實現復蘇和V 型反轉,實離不開歐盟的統一協調。

  三、歐盟政治所受影響及其未來走向展望 

  此次新冠病毒大流行對歐洲各國和歐盟政治制度和領導力都是一次“大考”,警惕性不足、經濟考量和對所謂“自由”的尊崇使得各國政府和歐盟機構在疫情蔓延初期大多都交出了“不及格”的答卷。2020年3月初,意大利疫情已成“爆點”后,歐盟委員會和理事會的工作重心仍在土耳其邊境的難民涌入問題,一方面,這是由于難民危機可能再次引發歐洲民族主義和歐洲懷疑論的再度升溫;另一方面,也的確是因為關照國民健康主要是各成員國的負責領域,而非歐盟的核心權能。2020年3月13日,世界衛生組織宣布歐洲成為世界疫情的“震中”后,歐洲各國政府在慌亂中采取“自?!迸e措:封閉邊境、禁止醫用物資出口,甚至直接扣押他國過境或采購口罩,德國和法國兩個歐盟核心國家率先管控個人防護用品生產,衛生部長們在布魯塞爾展開的緊急會議上公開爭吵,向世人暴露出其不團結的一面。而歐盟之外的英美兩國,在第二次世界大戰后的歷史中一向被認為是應對全球緊急情況的可靠領導,但它們所采取的措施卻更不具參考性。英國科學家一度提出“集體免疫”說,約翰遜政府也表明將開辟自己的抗疫道路,而美國總統特朗普首先是否認新冠病毒的危險性,然后又出其不意地未事先通知就對歐盟實施旅行禁令,讓歐盟措手不及。

  但在克服疫情的“震蕩”效應及歐洲的抗疫活動常態化之后,歐盟和德國等歐洲大國開始恢復歐盟的常規治理秩序。特別是準備最充足的抗疫“優等生”——德國,不但做出接收少數法意患者到德國就診的象征性舉動,在協調整合歐盟經濟資源上也發揮了核心作用。德國的“短工制”(即企業在疫情期間按工時支付工資,不足原來薪資部分由政府以財政補償),也為法國、西班牙、意大利、奧地利等國所效仿,并成為歐盟指導性抗疫經濟政策。

  經濟全球化和歐洲一體化進程無疑受到此次疫情極大沖擊,經濟全球化和地區一體化程度最高的歐盟在經濟社會領域受損相對更加嚴重。不過也應看到,歐洲應對新冠疫情也有自己的特色和優勢,比如,歐洲社會保障體制健全,其福利國家的底子可以保證民眾不會因費用問題放棄救治,以公立醫院為主體的醫療體系也不會出現類似美國的醫院瀕臨倒閉現象;歐盟金融體系中90%以上份額為銀行,股市大跌不會動搖金融基本面。當然,必要的社會支出(衛生、最低收入)只能依靠發行國債和貨幣政策來解決,成員國政府的這些開銷最后其中的很大一部分可能必須由歐盟整體承擔,但這又為歐洲的財政一體化建設提供了一個良機,德國、荷蘭等中歐和北歐國家在債務共擔問題上由于疫情又被強迫再次增強“歐洲一體”的共同體感。(注釋略)

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